Земля і люди – «золото громад»

децентрализация
03:12, 06 Грудень 2018

Основні цілі децентралізації полягають в підвищенні ефективності державного сектора і якості життя населення.

Фундаментальна реформа місцевого самоврядування, яка широко відома як «децентралізація», торкнулася практично всіх сторін  життєдіяльності територіальних громад. Ті з них, хто свого часу ризикнули першими включитися в цей процес, вже відчули позитивні зміни. Але становлення об'єднаних територіальних громад (ОТГ) не проходить гладко, постійно виникають проблеми, які потребують невідкладного вирішення. Причини їх появи, так само як і способи їх вирішення, багато в чому спільні для всіх ОТГ.

Шлях до духу підприємливості

Найбільша ОТГ в Одеській області – Балтська: 28 населених пунктів, в яких проживає близько 35 тисяч осіб. Ця громада має і найбільший досвід становлення.

«Провести сходки в селах і зібрати  людей в одну громаду - це тільки частина роботи, - зізнається секретар Балтської ОТГ Тетяна Матлашевська. - При нашому недосконалому законодавстві доводиться вибудовувати систему розвитку громади, впроваджувати нові програми, без яких неможливо рухатися уперед. Але сьогодні можна впевнено сказати: реформи просуваються, позитивні зрушення бачать жителі всіх населених пунктів нашої громади».

Але для того, щоб реформа не «зависла», недостатньо просто об'єднатися. Потрібні і відповідні ресурси. Щоб адекватно розрахувати свої сили, нова громада має насамперед провести інвентаризацію майна.

«Однак таку інформацію іноді дуже важко отримати, - зізнається Тетяна Матлашевська. – Так, часто закриті від нас дані фіскальної служби, зокрема, такі важливі, як відомості про неплатників, боржників, власників майна».

Про подібні проблеми говорить і лідер Біляївської ОТГ Михайло Бухтіяров. Він вважає основною проблемою  перерахування до місцевого бюджету прибуткового податку і податку на нерухомість. Зіткнувшись на практиці з труднощами, голови громад стверджують, що для вирішення фінансових питань органи місцевого самоврядування повинні мати широкі повноваження, в тому числі, обмінюватися деякими видами інформації з фіскальними органами, наприклад, про неплатників податків.

Такої ж точки зору дотримується і виконавчий директор Асоціації міст України (АМУ) Олександр Слобожан. Він каже, що в Україні вже апробуються інноваційні програми для переформатування і електронного обміну інформацією, в тому числі - для роботи з реєстрами. Частина повноважень з ведення фіскальних реєстрів і зовсім планують передати об'єднаним територіальним громадам, щоправда, поки що тільки як  експеримент. Але якщо цей механізм доведе свою ефективність, не за горами його повсюдне впровадження. Тим більше, що цю ідею підтримують і в Міністерстві фінансів України.

«Фінансове питання» - не єдина перепона між ОТГ і процвітанням. За словами Михайла Бухтіярова, складності виникають і з передачею на баланс громади земель сільгосппризначення, які перебувають за межами населених пунктів. А навести порядок на цих землях, не маючи на це фактично ніяких повноважень - неможливо. Процес передачі таких земель в управління територіальним громадам запущено, згідно з постановою Кабінету Міністрів, ще першого лютого 2018 р. Але невизначеність зберігається в багатьох громадах, що істотно впливає на можливості розвитку громад.

«Коли не врегульовано земельні питання, важко очікувати стабільного надходження доходів», - стверджує Томас Джонс, відомий фахівець в галузі економіки сільського господарства, який кілька років був консультантом уряду України.

Ці слова чудово ілюструє ситуація, яка склалася в Тузлівській ОТГ Татарбунарського району. На території цієї громади знаходиться село Лебедівка. Розташоване на березі Чорного моря і лиману Бурнас, воно є популярним в Україні місцем літнього відпочинку. Озеро і море розмежовує довга піщана коса, яка служить пляжем, і приносить непоганий прибуток орендарям цих місць. Громада ж не отримує ні копійки, бо якщо сама Лебедівка входить до складу Тузловської ОТГ, то коса знаходиться за її межами, і договори оренди з тими, хто веде на косі свій бізнес, укладає райадміністрація. Цю проблему керівництво громади намагається вирішити з найперших днів її утворення, але поки питання повисло  у повітрі.
 

«Позиція Асоціації міст України полягає в тому, що ніяким чином не можна допускати урізання повноважень, які повинні бути передані державою органам місцевого самоврядування відповідно до реформи за європейським зразком, - каже Олександр Слобожан. - Ми протидіємо будь-яким спробам змінити напрямок руху реформи, яка дала громадам свободу і право вибору вектора свого розвитку».

Разом з тим, зазначає Олеся Голинська, експертка  проекту «Підготовка та просування нормативно-правової бази з питань самооподаткування населення», вирішуючи проблему фінансової бази громад, слід виходити з цілей їх розвитку. Адже ОТГ вельми неоднорідні, що визначає і відмінність цілей. Для громади, яку створено на базі малих сільрад, «межею мрій» є ремонт ділянки дороги, вуличного освітлення, дитячого садка, нормальне функціонування ФАПу. Тут ресурсна основа, побудована державою в ході фінансової децентралізації, буде достатньою.

А ось цілі розвитку ОТГ, яка об'єднала територію цілого району, природно, будуть носити більш амбітний і довгостроковий характер. Такі громади націлені на пошук інвестиційних джерел, державно-приватне партнерство, співробітництво з міжнародними донорами, створення системи добровільного самооподаткування.  

«Саме за такими громадами - майбутнє, - вважає О.Голинська. - Їх прагнення до саморозвитку набагато більш виправдано, ніж патерналізм і постійне очікування субвенцій з держбюджету».

Тож недарма Шарль де Голль назвав децентралізацію «єдиним шляхом, який веде до духу підприємливості».

Найслабша ланка

Згадуваний вище Томас Джонс переконаний, що розвиток сільських громад залежить, перш за все, від двох активів - землі та населення.

Тим часом, кадрову проблему експерт з питань євроінтеграції Сергій Сидоренко вважає «слабким місцем надважливої реформи». Зокрема, він апелює до думки Сергія Яцковського, директора Хмельницького центру місцевого самоврядування, який стверджує, що хоча в результаті децентралізації безліч повноважень і навіть матеріальне підкріплення для їх реалізації було передано «на місця», проте багато керівників просто не розуміють, як цим правильно скористатися. І якщо в райцентрах є кадри з райадміністрацій, фінуправлінь, казначейства, яких можна працевлаштувати у ОТГ, якщо громади, які розташовано неподалік від райцентру, можуть «перетягнути» людей з міста, запропонувавши хорошу зарплату, то у віддалених громадах  - катастрофічна  нестача кадрів.
 

Навіть для багатьох лідерів нових ОТГ «секрети» управління податками, проведення тендерів, реорганізації системи освіти та охорони здоров'я., стають справжнім випробуванням «на міцність». А навички написання проектних заявок на отримання грантів, без яких шанси розвитку громади суттєво зменшуються, взагалі відсутні майже у всіх. Одною з основних причин такого стану речей, вважають експерти Ради Європи, є монополія держави на навчання тих, хто працює в системі місцевого самоврядування. 

Як готують кадри в Європі

Кадрова проблема українських громад - не унікальна. Ще сорок років тому муніципальні органи влади західноєвропейських країн зіткнулися з таким  викликом. Проблему в кожній країні вирішують по-своєму.

У Бельгії проблемами кадрової політики і навчання кадрів місцеві органи влади займаються самостійно, виходячи зі своїх потреб. 

У Швейцарії та Великобританії підготовкою кадрів займаються національні спілки місцевих органів управління або самі ці органи. Взагалі місцеві органи зберігають певну самостійність, але в «форс-мажорних» ситуаціях завжди можуть розраховувати на підтримку загальнонаціонального союзу.

Якщо ж говорити про ЄС загалом, то існує відпрацьований і ефективний інструмент управління кадровою політикою. Ним є Декларація основних принципів кадрової політики регіональних та місцевих органів управління, прийнята Комісією Європейського Союзу. У цьому документі прописано шляхи вирішення багатьох проблем в системі управління персоналом і кадрового забезпечення структур місцевого самоврядування.

Важливим елементом європейської системи є обов'язкові витрати на тренінги. Даніель Попеску, який в 2016-17 рр. був спеціальним радником Кабміну з питань децентралізації, а нині є керівником профільного департаменту (з питань демократичного врядування) в Генеральному секретаріаті Ради Європи, упевнений, що в Україні слід було б від двох до п'яти відсотків фонду заробітної плати, в тому числі і органів місцевого самоврядування, витрачати на тренінги для співробітників. При цьому  стежити за тим, щоб такі тренінги були доступні всім співробітникам, а не тільки керівній ланці.
 

Підготовка кваліфікованих фахівців для органів місцевого самоврядування вимагає не тільки фінансових вкладень, а й часу, якого, на жаль, обмаль. Реформи в цілому і децентралізацію, зокрема, не можна відкладати у довгий ящик. Даніель Попеску пропонує передавати громадам ресурси - в тому числі і людські - з місцевих державних адміністрацій. 

Незважаючи на всі мілини і підводні камені, децентралізація набуває все більшу кількість прихильників і учасників. Одеська область - один з показових прикладів успішного розвитку регіону завдяки реформі. Зараз в Одеському регіоні діє 31 ОТГ, де об'єднано 135 місцевих рад, що становить 38% від загальної кількості рад базового рівня. Ці ОТГ займають 30%  всієї площі області. У них проживає більше чверті жителів області (без урахування обласного центру). У 2017-му році фактичні надходження доходів місцевих бюджетів  зросли на 37,4%  порівняно з 2016 роком, а в деяких ОТГ доходи зросли майже на  50%.

«Децентралізація, - підкреслює Даніель Попеску, - є загальноєвропейською тенденцією, тому ви - не одинокі. Всі країни-члени Ради Європи підтримують реформу децентралізації в Україні. І я думаю, що українська реформа повинна надихнути і інші держави». 

Автор: Олександр Галяс